省人大常委会副主任　唐之享

    2004年以来，围绕教育督导立法的问题，我先后赴上海、安徽、浙江、广西、海南及省内近半数市州进行了调研，通过多种渠道查阅了大量文献资料，并与各级人大、政府、教育行政部门、教育督导机构及各级各类学校的同志进行了多次座谈，从而形成了自己对教育督导的一些思考。
    一、我国教育督导的历史源远流长
我国教育督导的发展历史，可以上溯到周代的“天子视学”制度。到清末，在借鉴日本视学制度的基础上，形成了比较完善的近代意义上的视学制度。新中国成立后，我国教育督导经历了传承、停顿、恢复、发展的曲折历程，目前已基本形成中央、省、市、县四级教育督导体系。我国教育督导在漫长的发展过程中，留下了不少宝贵的经验教训，对当前的教育督导工作具有极其重要的现实借鉴意义。
    (一)古代帝王视学制度
    夏、商、周三代天子都十分重视教育，并亲自过问教育，但真正建立“天子视学”制度则是从周代开始的。据《礼记•文王世子》记载，每年的春、夏、秋三季，周天子都要亲自到学子们学习的场所辟雍举行视学典礼。《礼记•学礼》堪称中国乃至世界教育史上第一部教育学专著，其中提出的国学管理七条原则，就有一条是关于视学的。不过，这里的所讲的视学，不是《礼记•文王世子》中所述的视学典礼，而是对学子所学功课的考试。这说明，周代就已经建立起了重在考核学子学业的视学制度。进入春秋战国时期后，众多诸侯国互相兼并，各自为政，导致官学衰废，私学兴起，帝王视学制度因此中断。
    秦始皇统一天下后，以法理思想为指导，强调以法治国，实行吏师制度和学室制度，并以立法形式加以监督和管理。这种以教育立法的形式监督、管理吏师和弟子的做法，在中国教育史上属于首创。汉武帝一改秦始皇的作法，确立了儒学的正统地位，在京师开办了封建时代的最高学府¬––––太学，并且不定期地到太学幸学。汉武帝的幸学实质上类似于周天子的视学，只不过在内容上略有不同罢了。到魏晋南北朝时期，这种幸学制度又有所发展，将帝王对学子的课业考试与选拔官员及赏赐活动结合起来。
    到了明代，帝王幸学进一步规范化。虽然朱元璋是个半文盲，但他十分教育，亲自主持制定了国子监监规五十六款，对国子监各级学官的职责、工作原则、工作作风及监生的任务与纪律等作出了极其严格的规定，对严重违反规定的都要亲自处置。清代帝王幸学基本上沿用明制，直到雍正即位，才下诏改称幸学为诣学，但其视学内容并没有大的改变。
    (二)古代地方官学的视学制度
    我国封建社会的学校制度包括官学、私学和书院三大系统，而官学又分中央官学和地方官学。地方官学始建于汉武帝时代，但一直到唐代都没有建立独立的管理地方官学的行政官署，更没有相对独立的地方官学视学制度，对地方官学的管理和监督都由地方行政官员负责。北宋崇宁二年，朝廷才在路一级建立了提举学事司，这是中国教育史上正式建立地方教育行政官署的开端。“提举”包含着领导、管理、监督多层意思，而“学事”即指学校事务。由于朝廷认为，提举学事官身负的责任重大，因此规定其官品“在常平官之上”。
    乃至明代，对地方官学的管理和监督更加规范。英宗正统元年，朝廷在南北两京及各行省设置提督学校官，并相应制定了提督学校官的工作条例《敕谕》，在赋予督学官很大权力的同时，也制定了制约督学官的一套办法，使督学官置于地方监察官员以及吏部、礼部与都察院的多重监督之下。可以说，自明代开始，我国古代的视学开始走上了正规化轨道。
到清代，由于统治者是以少数民族入主中原，为了利用儒学对汉人实行思想控制，所以十分重视发展学校教育，对地方官学的管理和监督比明代又有许多新的改进。清初，在直隶设提学御史，各省设提学道，到雍正四年一律改称“钦命提督学政”。提督学政由皇帝亲自任命，并给予“钦差大臣”的尊严和荣誉，委以衡文取士、举优黜劣、甄别教官的重任。学政的地位与各省的最高行政长官总督、巡抚平行，总督和巡抚不能干预学政的工作，学政见总督和巡抚可不行属员之礼；但朝廷赋予总督和巡抚监督学政是否奉公守法的特殊使命，因而学政一旦受贿徇私，总督和巡抚要一并治罪。
    (三)近代视学制度
    甲午战争后，日本一跃成为东亚强国，并成为中国模仿和学习的对象，于是，日本的视学制度便被引进中国。1905年，晚清政府的学部一成立，便参照日本文部省的官制设立视学官，官阶为正五品，专门巡视京外学务；并在各省设省视学6人，官阶为六品，负责巡视各府厅州县学务；此外，各县也设县视学1人，给以正七品虚衔。1909年，学部正式颁布了《视学官章程》，这是我国近代关于教育视导制度的第一个法规性文件。该章程共分七章三十三条，对视学区域、视学资格、视学委任、视学权限、视学日期、视学经费、视学考核等均作出了明确规定。可以说，清末《视学官章程》的颁布，标志着近代视学制度在我国正式确立。
    辛亥革命后，封建的清王朝被推翻，建立了中华民国，教育随之有了一番除旧布新的改革。与此相适应，视学制度也在继承中有了不断完善，并建立了部、省、县三级视学网络。1912年1月，中华民国教育部一成立，即在部内特设了视学室，配备视学16人，将全国的视学区由清末的12个归并为8个，每个区派视学2人，并先后颁布了《视学规程》等一系列有关视学的规制。省视学的设立晚于部视学。民国初期，各省教育行政管理制度极其紊乱，中央政府颁布的各省官制中并无省视学一职。1914年6月，在教育部的呈文恳请下，中央政府才批准设立省视学。     1917年，教育部统一颁布《教育厅暂行条例》，规定各省教育厅设省视学4至6人，并于1918年制定《省视学规程》，从而结束了各省视学工作办法不一、时设时废的局面，从此省视学制度渐趋正常化。县视学在民国初期仍沿袭清末旧制，只是各省的具体办法不同。直到1918年教育部颁布《县视学规程》后，各省自行制定的县视学办法才一概废止，全国的县视学制度开始统一。各县设立县视学1至3人，由县知事呈请省教育行政长官委任，并报教育部备案，一般不得兼任他职。
    (四)新中国教育督导制度
    1949年11月1日，新的中央人民政府教育部一成立，便设立了视导司，作为教育部的五个内设司（厅）之一，主要任务是检查各大行政区对于中央人民政府各项教育政策、决议、指示的执行情况。与此同时，省、县两级也相应设立了视导机构，并开展了视导工作。但是，由于受“左”倾思想的影响，加之视导自身的制度建设没能及时跟上，1953年以后，从中央到地方的视导机构陆续撤消，有关视导工作交由教育行政职能部门处理。到1958年，整个视导工作完全停顿。
    “文革”结束后，在邓小平的倡导下，我国教育督导制度开始恢复重建。1977年9月，邓小平在与教育部负责人谈话时指出：要健全教育部的机构，搞40人，至少搞20人专门下去跑，这样才能使情况反映得快，问题解决得快。这实际上提出了恢复我国教育督导制度的初步设想。第二年初，在王震的推荐下，四位老同志到教育部任视导员。1983年7月，教育部提出《关于建立普通教育督导制度的意见》。翌年8月，国务院批准教育部设立视导室，负责巡视、检查和指导全国的普教工作。但是，当时各省市并未相应设立视导机构。1986年9月，国务院办公厅批转国家教委、国家计委、劳动人事部《关于实施<义务教育法>的意见》，明确提出“国家和地方逐步建立基础教育督学（视导）机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施情况进行全面视察、督促和指导”。同年10月，国务院批准教育部视导室更名为国家教委督导司，从此，全国各省市才陆续恢复设立教育督导机构，并从本地实际出发开展了一系列教育督导的实践和探索。
    然而，1993年国务院开始进行机构改革，中央编委批准建立国家教委教育督导团，考虑到这是一个虚设的组织协调机构，便下设教育督导团办公室，挂靠在基础教育司。从此，教育部没有了独立的教育督导专门机构，并且全国部分地方也参照教育部的模式，将原来独立的教育督导机构归并到了基础教育管理部门，使教育督导工作受到了一定的影响。
    1995年3月，第八届全国人大第三次会审议通过了《教育法》，明确规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，从而奠定了教育督导不可撼动的法律地位。1998年7月，国务院批准教育部设立独立的教育督导团办公室，成为教育部18个职能司（厅）之一，主要职责是承办教育督导团的日常工作，组织国家督学对全国中等及中等以下教育的督导评估和检查验收，并宏观指导各地的教育督导工作。2000年1月，中编办批准将原国家教委教育督导团更名为国家教育督导团，主要职责是研究制定教育督导与评估的方针、政策、规章制度，对省级政府贯彻执行国家有关教育法律法规、方针政策的情况进行监督、检查、评估、指导。此后，全国绝大多数地方陆续将原来教育行政部门的督导机构更名为政府的教育督导机构，并赋予了它更大的督政职能，从而开创了我国教育督导工作的新纪元。目前，全国已初步形成了中央、省、市、县四级教育督导体系，建立了一支由8000多名专职督学、20000多名兼职督学、30000多名专职工作人员组成的专兼结合的教育督导队伍，教育督导在推动教育改革与发展中发挥了不可替代的重要作用。
    二、我省教育督导的现状喜忧参半
    我省是1988年正式恢复建立教育督导机构的，此后，市、县两级陆续成立了相应的机构，从而全面恢复建立了教育督导制度。在省委、省政府的正确领导和有关部门的大力支持下，经过广大教育督导工作者近二十年的不懈努力，我省教育督导工作取得了可喜成绩，教育督导制度日趋完善。
    一是基本构建了一套较为完整的教育督导常规制度。早在教育督导恢复的初期，为了推动“两基”工作，我省就及时建立了“两基”评估验收制度。在多数县市区“两基”验收合格后，为了巩固和提高“普九”成果，又适时建立了“普九”年检复查制度。第三次全国教育工作会议后，为了推动素质教育的实施，建立了县级行政区域素质教育督导评估制度和中小学办学水平督导评估制度。此外，为了促进幼儿教育的发展，建立了幼儿园督导评估制度。《民办教育促进法》颁布实施后，建立了民办中小学督导评估制度。特别是2005年以来，又建立了县级政府教育工作督导评估制度和县级党政主要领导干部教育实绩督导考核制度（统称“两项督导评估”制度），对于促进县级政府依法履行教育职责产生了极大的推动作用。不少市州还建立了中等职业学校督导评估制度，有效地促进了中等职业教育的健康发展。所有这些教育督导的常规制度，涵盖了幼儿教育、义务教育、高中阶段教育以及民办教育的诸多领域，涉及到督政和督学这两个方面，构建起了具有湖南特色的教育督导制度的基本框架。
    二是初步形成了一个相对独立的教育督导网络体系。根据形势发展的需要，1999年省政府正式批准设立省政府教育督导室，挂靠省教育行政部门。随后，全省市、县两级普遍参照省里的模式设立了政府的教育督导室，从而初步形成了与教育行政部门既相互联系、又相对独立的省、市、县三级教育督导体系。各级都安排了教育督导的专门编制，选派了一批综合素质较高的同志专门从事教育督导工作，同时还聘请了一定数量德高望重、颇具权威的兼职督学。目前，全省已经建立了一支拥有1500多人的专兼结合的教育督导队伍。为了在现有体制下发挥教育督导体系的作用，省政府于1999年颁布了《湖南省教育督导规定》，对各级教育督导机构的工作职责、教育督导人员的任职条件、教育督导工作的基本程序以及被督导对象的法律责任等作出了大体的规定；同时，省政府教育督导室还会同纪检、监察部门制定了《省督学聘任暂行办法》和《教育督导评估工作廉政规定》。为了充分发挥省督学的作用，省政府教育督导室还制定了《省督学督导工作区规程》，将全省划分为四个督导工作区，并对督导工作区的工作职责、工作程序、工作要求等作出了一些规定。
    三是逐步积累了一些比较成功的教育督导工作经验。全省广大教育督导工作者解放思想，与时俱进，创造性地开展教育督导工作，在创新督导观念、督导方式、督导手段和督导方法等方面进行了大胆而有益的探索，积累了一些成功的经验。这些经验概括起来主要有四条：第一，积极争取党委政府重视、教育行政部门支持和社会各方面配合，是搞好教育督导工作的重要保障；第二，坚持以督政为主，以督学为本，综合督导与专项督查相结合，是教育督导工作必须遵循的重要原则；第三，适应教育改革与发展新形势，不断拓宽教育督导领域，是开创教育督导工作新局面的重要途径；第四，保证教育督导机构执法监督的相对独立性，是做好教育督导工作的重要前提。我省教育督导的这些经验，得到了国务院和教育部的充分肯定。国务院在2001年召开的全国基础教育工作会议和2003年召开的全国农村教育工作会议上，分别推介了我省教育督导工作的经验；教育部编发专题简报，向全国推介了我省对县级政府及其主要领导干部进行督导考核的作法，国务委员陈至立作出专门批示，要求教育部商中央有关新闻媒体予以宣传报道。
    随着教育督导制度的不断完善，教育督导已经成为各级政府推行依法治教、加强教育行政执法监督的有力手段，为全省教育改革与发展作出了不可磨灭的重大贡献。
    一是促进了基础教育管理体制的落实。在“两基”验收和“普九”年检工作中，对教育经费管理权下放到乡的县市实行“一票否决”，从而确保了大部分县市教育经费以县统筹、教育行政部门统管。针对有的县市将教育经费管理权下放到乡，导致出现拖欠教师工资等问题，教育督导部门开展专项督查，先后督促38个县市将下放到乡的教育经费管理权收归县管。2 000年开始，个别县市为了减轻财政负担，在办学体制改革中违规变卖公办学校、随意撤并学校、随意裁减教师，导致国有教育资源流失，教师队伍不稳，学生辍学率反弹。针对这一情况，教育督导部门及时开展专项督查，旗帜鲜明地进行了制止和纠正，确保了基础教育持续、健康发展。
    二是促进了教育经费投入的到位。教育督导部门始终坚持把教育经费的督查作为督政的重点。在“两基”验收和“普九”年检过程中，对克扣和挪用教育经费、拖欠教师工资、财政违规向学校乱收费以及农村税费改革转移支付教育资金不到位的县市，实行“一票否决”，并责成其限期追补或返还到位。此外，教育督导部门每年还围绕上述四个重点内容，组织开展了专项督查。近八年来，先后督促县级财政追补欠拨的教育经费达6亿多元，返还被平调的学杂费近2亿元。
    三是促进了义务教育普及程度的提高。通过建立“两基”验收制度，并对验收合格的县市给予表彰奖励，对因工作不力造成不能如期实现“两基”的县市给予通报批评，从而在全省掀起了你追我赶争创“两基”合格县的热潮。到2002年底，全省所有县市区全部通过了省里的“两基”验收，“普九”人口覆盖率达到100％。这是我省教育史上一项了不起的成就。在大多数县市区通过“两基”验收后，通过建立“普九”年检制度，并对巩固提高工作成果突出的县市给予表彰奖励，对“普九”严重滑坡的县市通报批评、限期整改，从而有力地遏制了义务教育的滑坡。
    四是促进了素质教育的全面实施。在总结汩罗经验的基础上，通过开展县级行政区域素质教育督导评估和中小学办学水平评估，并对推进素质教育成绩突出的县市和学校给予表彰奖励，从而有力地促进了素质教育的全面推进。特别是2002年以来开展的省级示范性普通高中督导评估，通过表彰奖励、通报批评、“黄牌”警告乃至摘牌等措施，对促进学校端正教育思想、规范办学行为产生了极大的推动作用。
    回顾自己在省政府分管教育工作8年的实践，我深刻地体会到，如果没有教育督导部门的“两基”验收和“普九”年检制度，就不会有今天“普九”的历史性成就；如果没有教育督导部门的县域素质教育评估和中小学办学水平评估制度，也不会有今天素质教育的良好态势；如果没有教育督导部门的“两项督导评估”制度，更不会有今天“以县为主”管理体制的全面落实和农村教育的持续发展。所以说，教育的改革与发展离不开教育督导。
    但是，在充分肯定成绩的同时，我们也应当清醒地看到，我省教育督导工作还存在不少困难和问题，务必引起高度重视，采取有效措施认真加以解决。
    一是教育督导的宣传力度有待进一步加大。一些地方的某些领导同志包括教育部门的领导同志，对教育督导的地位和作用还缺乏足够的认识，因而思想重视不够、工作支持不力；为数不少的干部群众包括众多的教职员工，对教育督导的性质还知之甚少，教育督导工作的开展缺乏良好的社会环境。
    二是教育督导的机构有待进一步健全。目前，虽然从省到县各级教育督导机构名为政府教育督导室，但均挂靠在教育行政部门，实际上仍然只是教育行政部门的一个内设机构，缺乏足够的独立性，导致教育督导机构难以有效行使对政府有关部门（包括教育行政部门）的监督职权，教育督导的特殊作用和功能不能得到充分发挥。并且，各级教育督导机构的专职干部一般属于事业编制，参照公务员管理，这不但与新近颁布实施的《公务员法》的有关规定不太相符，而且对教育督导权威作用的发挥也极为不利。
    三是教育督导的工作条件有待进一步改善。从整体上看，目前专职督导人员太少，与繁重的教育督导任务严重不相适应。全省有1/ 3的市州教育督导室只有一个专职干部，部分地方的专职督导人员没有真正专起来。由于组织部门没有明确把正、副主任督学纳入领导干部职务系列，部分地方没有配备正、副主任督学，多数地方将正、副主任督学作为非领导职务对待。在专职督导人员不够的情况下，一些地方至今没有聘任兼职督学；已经聘任了兼职督学的地方，大多没有制定调动督学工作积极性的制度和措施，督学的岗位津贴等方面待遇也没有得到妥善解决。多数地方财政没有设立教育督导专项经费，完全靠教育行政部门挤点经费勉强维持。各级教育督导机构普遍存在着督导技术装备陈旧落后的问题，与教育信息化、现代化发展的新形势形成严重反差。
    四是教育督导的制度建设有待进一步加强。教育督导肩负着督政与督学双重任务。在督政方面，虽然已经建立了对县级政府及其主要领导干部教育工作的督导评估制度，但还没有建立起对市州、乡镇这两级政府及其主要领导干部教育工作的督导评估制度，因而督政的制度体系还不健全。在督学方面，基础教育的不少领域还没有建立起常规的督导评估制度，已经建立起来的督导评估制度也还有待进一步完善，职业教育的督导评估尚未全面启动，民办教育的督导评估还十分薄弱。
    五是教育督导的体制有待进一步理顺。在教育内部，督导部门和其他业务部门存在着分工不明、职责不清的问题，“以政代督”的现象比较普遍。大多数地方各类教育评估活动没有完全归口于教育督导部门，教育行政部门越权组织对学校的评估活动，导致多头、重复、过多、过滥的评估加重了学校的负担。在教育外部，教育督导部门与政府的其他职能部门的关系有待进一步协调。由于法律上的缺失，各级政府有关部门并未真正把自己置于教育督导部门的监督之下，对督导部门的监督普遍存在抵触情绪和抵制行为，加大了教育督导的工作难度。在教育督导内部，省、市、县三级教育督导机构的垂直关系没有得到充分保障，上级教育督导机构对下级教育督导机构缺乏监督和调控手段，因而不利于教育督导机构摆脱同级政府及其有关部门的干扰独立自主地开展工作。此外，省、市、县三级教育督导机构在内部职责分工上也还有待进一步研究和明确。
    三、今后教育督导的发展任重道远
    教育督导制度是法律规定的我国的一项教育基本制度，但相对于其他的教育基本制度而言，它还很不完善，与教育改革与发展的需要极不适应。随着依法治国的逐步实施，随着“决策、执行、监督相协调”的行政管理体制的建立，对教育督导的要求将更加迫切，教育督导面临的任务将更为艰巨，因此，必须认真吸取我国教育督导发展历史进程中积累的正反两方面的经验教训，大胆借鉴国外教育督导方面值得学习的成功作法，针对当前教育督导工作中存在的困难和问题，采取积极有效的应对措施。当务之急，是必须加快教育督导的法制建设，从立法的角度解决好以下几个问题。
    1、要科学界定教育督导的性质。加强教育督导工作，关键在于确立教育督导应有的地位，而确立教育督导应有的地位，首先就必须科学界定教育督导的性质。过去的实践充分证明，教育督导是促进教育法律法规和方针、政策贯彻落实的重要手段，是保障教育工作目标、任务实现的有效机制，是转变政府职能、加强和改进教育宏观管理的重要环节，对于督促各级政府及其有关部门依法履行教育工作职责、促进学校全面实施素质教育具有十分重要的意义。然而，在实际工作中，人们对教育督导的特殊属性缺乏足够的认识，把它混同于一般的教育行政管理，看成可有可无的事情。从历史起源来看，教育督导从来就是作为一种体现国家教育意志的权力形态出现的，是在长期的教育行政管理运行中逐步形成的一种制导机制。它虽然从属于教育行政管理的范畴，但不同于一般的教育行政管理，是从一般教育行政管理中裂变出来的一种特殊的管理。这主要表现在三个方面：一是管理的趋向不同。一般的教育行政管理，是教育行政部门在所辖行政区域内行使计划编制、政策设计、指挥实施、组织调度等职权的活动，是一种教育行为过程的管理；而教育督导，则是政府授权的教育督导部门对本级政府有关部门和下级政府及其有关部门的教育行政行为、学校及其他教育机构的办学行为所实施的监督、检查、评估、指导的活动，是一种教育行为效应的管理。二是功能作用不同。一般的教育行政管理，其特点是将国家的教育法律法规和方针政策，通过教育管理过程使之具体化，具有决策和执行双重功能；而教育督导的特点是依据国家的教育法律法规和方针政策，对督导对象的工作进行执法评价，具有监督与指导的双重功能。三是运行方式不同。一般的教育行政管理，它的运行模式基本上是上承下续，是一种垂直的纵向活动，着眼于推动工作，所以步骤上看，先有综合再有分解；而教育督导的运行模式基本上是左右比较，是一种平行的横向活动，着眼于判断工作，所以步骤上看，先有分解再有综合。正是由于有这三个基本点的不同，所以，教育督导与教育行政的关系是既相互联系、又相对独立的，教育行政不能替代教育督导。
    2、要进一步明确教育督导的对象。教育督导的性质，决定了教育督导的对象是本级政府有关部门、下级政府及其有关部门、各级各类学校及其他教育机构。由于教育督导是与教育行政相辅相成的，因此，对各级教育督导机构而言，还有一个按行政管理权限进行合理分工的问题，比如县级教育督导机构对本行政区域范围内的省属高等学校或市属中等学校就应当没有督导的权力和义务，这些学校的督导应当分别由省、市教育督导机构去负责。只有在法律上明确了各级教育督导机构的具体督导对象，才能使这些对象自觉地接受教育督导部门的监督，也才能使教育督导部门能够理直气壮地对这些对象实施监督。
    3、要准确把握教育督导的内容。从教育督导的对象可以看出，教育督导的内容包括督政（即督导政府及其有关部门，包括教育行政部门）和督学（即督导各级各类学校及其他教育机构，包括民办学校）两大块。我国的教育督导从一开始就是以督学为主的，几乎没有督政的内容，直到新中国建立后才有所改变。从国际上通行的惯例来看，绝大多数国家的教育督导也只督学而不督政。英国是世界上教育督导制度最为成熟的国家之一，其皇家督学团的主要职能集中于督导学校执行教育法律法规的情况，对整个教育体制和学校建设没有直接的责任，既不负责监督政府对教育的投入，也不负责监督学校校舍、设备等办学条件方面的问题。但是，就现阶段我国的现状而言，各级政府及其有关部门在教育方面有法不依，执法不严、违法不究的现象比较普遍。因此，教育督导除了督学之外，不可避免地还要进行督政，甚至在当前乃至今后一定时间内不得不以督政为主。这是一种无可奈何的必然选择，也是我国教育督导区别于其他国家的一个鲜明特色。但是，从长远来看，随着依法治教的不断推进，随着政府及其有关部门教育法律意识的增强和教育工作职责的落实，教育督导势必将回归到以督学为本的轨道上来。目前，在督政的过程中，主要应当督导检查政府依法履行教育工作职责、依法保障教育投入、改善学校办学条件、优化教育发展环境、加强教师队伍建设以及提升教育发展水平的情况，尤其要把推动义务教育的均衡发展、促进各类教育的协调发展、保障弱势群体的受教育权利作为督政的重点内容。在督学的过程中，要重点督导检查学校及其他教育机构依法规范办学行为的情况，包括其招生行为、教学行为、管理行为、收费行为等等。要通过督学，使国家的教育法律法规和方针政策在学校层面得到贯彻落实。
    4、要合理设置教育督导的机构。作为政府的行政性监督，教育督导必须有明确的实施主体。县级以上政府应当设立独立的教育督导机构，作为本级政府履行教育督导职能的专门机构，依照管理权限负责本行政区域内的教育督导工作。要从法理上确认教育督导机构是教育行政执法监督的主体，并统一规范各级教育督导机构的称谓。从多年的实践及实际需要来看，成立教育督导局并纳入政府直属机构的系列，比较科学且很有必要。只有这样，才能确保教育督导机构具有一定的专业性、相对的独立性和执法的权威性，才能充分发挥教育督导在现代教育管理中的重要作用。在规范教育督导机构设置的同时，县级以上政府要为教育督导机构配备足够的人员编制并纳入公务员系列，保障足够的工作经费并列入财政预算，从而为教育督导机构开展工作创造必要的条件。我所到过的德国黑森州，是按每350名教师配备1名教育督导员的标准来核定专职教育督导员编制的，另外，每两名教育督导员还配备了1名秘书或职员。我们应当从自己的实际出发，统一制定一个合理的教育督导编制标准。此外，从国外的情况来看，凡是教育督导工作开展得好的国家，其教育督导机构都是实行垂直管理的。英国是一个君主立宪制国家，至今仍保留着中央高度集权的、自成体系的教育督导体系，皇家督学团作为国家的教育督导机构直接负责全国的教育督导工作，他们将全国划分为若干个地区，每个地区大约派40－65名皇家督学，并任命一名地区主任督学负责该地区的教育督导工作。皇家督学直接由女皇任命，并且由中央财政直接支付工资，地方各级政府和教育行政部门无权决定督学的去留与升降。考虑到我国的政治体制与英国不同，在教育督导管理体制上难以仿效英国的模式，但可以在法律上规定，教育督导机构的负责人由本级政府任免，并且在本级政府任免之前，必须报上一级教育督导机构批准备案，从而强化教育督导机构的垂直管理，减少同级政府及有关部门对教育督导机构的过多干预，为教育督导机构独立行使职权创造宽松的环境。
    5、要统一规范督学的聘任。教育督导工作要依靠督学去实施，因此，督学队伍的素质决定着教育督导工作的成败；而要保证督学队伍的整体素质，就必须统一规定各级督学的任职条件和聘任办法。目前，国家对各级督学的任职条件没有一个明确的具体标准，也没有一个可操作的聘任办法，各地各行其是，导致督学队伍的素质参差不齐，严重影响了教育督导的科学性、权威性和社会公信度。我国历史上对督学官的任职条件要求很高。明代朝廷认为，“养士之本，在于学校；贞教端范，在于督学之臣”。所以，朝廷十分重视督学官的选拔，要求督学官具备三个条件：一是要有较高的经学造诣，一般须有进士出身；二是要有较高的道德修养，能“端厚方正”；三是要有刚正不阿、执法不贷的品格，能“正己肃下”。国外对督学的聘任也十分严格。英国皇家督学的招聘程序是：首先，在全国性的报刊及网络发布招聘广告，公布招聘条件与办法；其次，申请人填写申报材料报名；第三，皇家督学团成立选拔委员会对申请人的申报材料进行审查，并按1:5的比例确定候选人；第四，对候选人进行考试和面试，并根据得分最终确定录用名单。候选人被录用后，并不能立即被任命为正式督学，还必须经过一段时间的培训，培训之后转入一年的见习期，见习期满经考核合格者，再报请女皇正式任命为皇家督学。我们应当借鉴这些有益的经验，制定统一的督学任职条件和聘任办法，真正把那些法律意识强、政策水平高、理论功底厚、实践经验足、业务能力强、政治素质好、社会影响大的教育、教学和管理专家选拔到督学队伍中来。此外，无论是在历史上的中国，还是在现阶段的外国，一般都规定督学不得兼任其他职务，这对于督学集中精力从事教育督导、公正公道地开展教育督导具有重要的意义。但是，目前我们的督学队伍以兼职为主，专职的太少，这种状况应当改变。要在坚持专、兼结合的同时，尽快过渡到以专职为主，真正实现督学队伍的专业化、职业化。
    6、要进一步明确督学的权利与义务。既然教育督导要依靠督学去实施，那么，就应当从法律上赋予督学应有的权利，并相应规定其应尽的义务。首先，要保证督学的权力。德国明确规定，教育督导员对教育行政管理具有监督权、建议权、指导权、否决权和处理权。英国则规定，皇家督学团的高级主任督学具有向国务大臣直接汇报的权力，并且督学提交的视导报告在出版发行前任何人无权修改。在我国清末也明确规定，视学官在视学过程中可以行使下达意旨并劝导办理、指出问题并责成整改、向上通报并建议督办、警告个人或即行撤换、调阅案卷、考试学生、约见地方官员、参加有关会议等九大权力。然而，目前我们督学的权力与其担负的责任很不对称，并且缺乏法律上的保障，导致督学难以有效地开展工作。在教育立法过程中，务必对督学的权力予以明确规定，充分保证其有职有权。其次，要落实督学的待遇。我国历史上，为了确保督学能够清正严明、秉公执法，各个朝代都无一例外的地采取“高俸养廉”政策，给予督学以相当优厚的待遇。英国普通的皇家督学起始工资标准大约为年薪1.8万英镑，地区主任督学的最低年薪在2.2万英镑左右，而高级主任督学的年薪高达4.5万英镑；并且，皇家督学在退休时还可获得3.6万英镑的一次性退休金和每年1.2万英镑的年退休金。这种待遇远远高出教育领域其他职业。德国的官员工资法规定，一般督导员的月工资高出中小学校长的1/4以上。目前，我国督学的待遇尚不足以使之成为令人羡慕、受人尊敬的职业，这不但使得大批优秀人才不愿从事教育督导工作，而且还难免导致部分督学做出违纪违规、徇私枉法的事情来。因此，应当提高督学的待遇，同时加大对督学的监管和约束，从而确保督学队伍的廉洁、高效。第三，要明确督学的义务。督学作为教育督导机构的组成人员，理所当然地承担着教育督导机构职责范围内的、与其权利相对应的义务。这些义务应当包括：学习掌握教育法律法规、方针政策及教育督导的业务知识；参加教育督导机构组织的督导活动；在教育督导机构允许的情况下开展随机督导和调查研究；对政府及其有关部门、学校及其他教育机构的教育工作提出意见与建议；向教育督导机构如实反映情况并提出意见与建议等。
    7、要精心设计教育督导的实施。首先，要合理确定教育督导的形式。古今中外的教育督导，不外乎三种形式，一是综合督导，二是专项督导，三是随机督导。综合督导是有计划地对一个地区、一个部门或一所学校的教育工作进行全面、系统的监督、检查、评估、指导的活动；专项督导是有针对性地对一个地区、一个部门或一所学校的教育工作某个方面进行专题监督、检查、评估、指导的活动；随机督导是督学在教育督导机构的许可下不定期地对一个地区、一个部门或一所学校执行教育法律法规和方针政策的情况进行了解、调研、检查的活动。在这三种督导形式中，综合督导和专项督导的计划性强、影响力大，因而是最常用的主要形式。然而，面对当前复杂多变的教育形势，综合督导和专项督导的局限性日益呈现出来，所以，必须加强随机督导，以弥补上述两种督导形式的不足。其次，要严格履行教育督导的程序。教育督导的形式决定着教育督导的程序。由于随机督导时间上是不定期的、人员上是小规模的、内容上是不确定的，因而在程序上可以是随意性的，根据需要灵活安排。但是，综合督导和专项督导必须严格履行必要的程序。教育督导机构在开展督导之前，必须明确督导目的，并根据目的确定督导内容，制定督导方案，通知督导对象，然后按照督导方案有步骤地实施督导；督导对象接到督导通知后，应当进行自查，并向教育督导机构提交自查报告，然后教育督导机构组织力量对督导对象进行督导；在督导过程中，应当听取有关情况汇报，查阅有关资料，参加有关会议及教育教学活动，召开有关人员座谈会，进行问卷调查、走访、及测试等，多渠道掌握情况；督导结束后，教育督导机构应当向督导对象通报督导情况，作出督导结论，提出督导意见；督导对象如对督导结论和意见有异议，应当允许其提出申诉，教育督导机构应当在一定的期限内对申诉内容进行复查复议；在此基础上，再采取适当方式发布督导通报，向社会予以公布。这些基本程序是必不可少的，否则，就难以确保教育督导的客观、公正。
    8、要十分注重督导结果的运用。教育督导工作能否取得实实在在的效果，最终取决于督导结果能否得到充分的运用。在督导的全过程中，结果运用是最重要、最关键的一个环节。如果督导结果得不到充分运用，该表彰奖励的不表彰奖励，该追究处罚的不追究处罚，该坚持发扬的不坚持发扬，该克服纠正的不克服纠正，那么，教育督导工作就会流于形式，失去权威，更收不到推动和促进教育改革发展的目的。必须承认，目前我们的督导结果并没有得到充分有效的运用，各级政府及其有关部门乃至全社会，都应当十分尊重教育督导工作者的劳动成果，十分重视督导结果的运用。在评先评优、表彰奖励、提拔任用、责任追究以及项目立项、经费安排等方面，应当充分听取教育督导部门的意见。每次督导活动结束后，政府及其有关部门要及时听取督导情况的汇报，及时采纳教育督导部门提出的意见和建议。同时，要建立健全督导结果的公示制度、通报制度和公报制度，并借助新闻媒体和其他形式向社会公布督导结果，接受公众的监督。要建立健全教育督导的激励和制约机制，对成绩突出的被督导评估对象要给予表彰奖励；对存在问题的要限期整改；对问题比较突出的要通报批评、“黄牌”警告乃至追究有关领导和责任人的责任；对严重违规违法的要建议有关部门给予行政处分，直至追究法律责任。