——湖南省教育厅主任督学、副厅长陈元魁答《湖南教育》记者问
本刊特约记者  石灯明  马兰花

    《湖南省教育督导条例》（以下简称〈条例〉）已经省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，于2007年1月1日起施行。这是我省教育督导制度恢复建立近20年来的第一部地方性教育督导法规，它的颁布实施标志着我省教育督导工作走向法制化管理轨道。这不仅是我省教育改革发展中的一件大事，而且将对全国的教育督导法制建设产生积极的推动作用。日前，省教育厅主任督学、副厅长陈元魁就贯彻落实《条例》的有关问题接受了本刊特约记者的专访。
    记者：据了解，我省教育督导工作一直以来在全国是有一定影响的。您担任主任督学后，在教育督导制度建设方面又有不少新的建树。在《条例》的制定过程中，您是积极的倡导者和直接的参与者，能谈谈有关的背景情况吗？
    陈元魁：湖南教育督导的历史源远流长，可以上溯到封建时代。新中国成立后，教育督导制度一直保留下来，直到“文化大革命”期间才停止。改革开放后，我省教育督导制度伴随着国家教育督导制度的全面恢复而逐步恢复并不断完善。自1988年恢复建立教育督导机构以来，在省委、省政府的正确领导和有关部门的大力支持下，经过广大教育督导工作者近20年的不懈努力，我省教育督导工作取得了可喜成绩，基本构建了一套较为完整的教育督导常规制度，初步形成了一个相对独立的教育督导网络体系，逐步积累了一些比较成功的教育督导工作经验，教育督导已经成为各级政府推行依法治教、加强教育行政执法监督的有力手段，在落实基础教育管理体制、保障教育经费投入、提高义务教育普及程度、全面实施素质教育等方面起到了重要的推动和促进作用，为全省教育改革与发展作出了不可磨灭的贡献，许多作法确实在全国产生了一些影响。
    然而，面对教育改革与发展的新形势，我省教育督导的现状还不相适应。一是部分地方的某些领导同志包括教育行政部门的领导同志对教育督导的地位和作用缺乏足够的认识，因而思想上重视不够，工作上支持不力；一些干部群众包括部分教职员工对教育督导的性质知之甚少，因而导致教育督导工作的开展缺乏良好的社会环境。二是教育督导机构体制不顺，虽然从省到县各级教育督导机构名为政府教育督导室，但均挂靠在教育行政部门，实际上是教育行政部门的一个内设机构，缺乏相对的独立性；同时，教育行政部门与教育督导机构各自的职责分工不够明确，在部分职能上存在交叉现象，教育督导机构难以有效行使对政府部门（包括教育行政部门）在教育执法工作中的监督，教育督导的特殊作用和功能不能得到充分发挥。三是教育督导人员数量整体不足，素质参差不齐；并且，教育督导经费紧张，教育督导装备落后，教育督导的工作条件与繁重的教育督导任务严重不相适应。之所以出现这些问题，关键在于教育督导的法制建设落后于教育督导实践。长期以来，教育督导工作缺乏比较完善的法律依据作保障，广大教育督导工作者处于“摸着石头过河”的状态，越往前走河水越深，也就越难摸到石头了，所以，必须加快教育督导的立法步伐。这就是出台《条例》的基本背景。
    《条例》的制定始终得到了省委、省人大、省政府、省政协的高度重视和有关部门的大力支持，也得到了社会各界的密切关注和广大教育督导工作者的积极参与。不少省人大代表联名提出了制定《条例》的议案。各位省督学也为起草《条例》做了大量的调查研究。在此，我想通过你们的刊物，向为《条例》出台付出心血、作出贡献的各级领导、各界人士表示衷心感谢和崇高敬意。
    记者：您刚才提到，人们对教育督导缺乏必要的认识，这是导致教育督导在一些地方不被重视的重要原因。请问，教育督导的性质到底是什么？它与教育行政的区别何在？
    陈元魁：《条例》明确规定，教育督导是指县级以上人民政府按照管理权限对本行政区域内教育工作进行监督、检查、评估和指导的活动。这是对教育督导性质的高度概括和科学表述。过去的实践充分证明，教育督导是促进教育法律和方针政策贯彻落实的重要手段，是保障教育工作目标任务实现的有效机制，是加强和改进教育宏观管理的重要环节，对于督促各级政府及其有关部门依法履行教育工作职责、促进学校及其他教育机构全面实施素质教育具有十分重要的意义。
    然而，在实际工作中，人们对教育督导的特殊属性缺乏基本的了解，往往把它混同于一般的教育行政管理，看成是可有可无的事情，这是认识上的一大误区。从历史起源来看，教育督导从来就是作为一种体现国家教育意志的权力形态出现的，是在长期的教育行政管理运行中逐步形成的一种制导机制。它虽然从属于教育行政管理的大范畴，但绝不同于一般的教育行政管理，是从一般教育行政管理中裂变出来的一种特殊管理。这主要表现在三个方面：一是管理的趋向不同。一般的教育行政管理，是教育行政部门在所辖行政区域内，根据政府的决策行使计划编制、政策制定、指挥实施、组织调度等职权的活动，是一种教育行为的过程管理；而教育督导，则是政府授权的教育督导机构，对政府有关部门的教育行政行为、学校的办学行为、教师的教育教学行为实施监督、检查、评估和指导的活动，是一种教育行为的效应管理。二是功能作用不同。一般的教育行政管理，其特点是将国家教育法规和方针政策，通过教育管理使之具体化、社会化、体系化，具有决策与执行双重功能；而教育督导，其特点则是依据国家的教育法规和方针政策，对政府有关部门、学校、教师的工作进行执法评价，具有监督与指导的双重功能。三是运行方式不同。一般的教育行政管理，它的运行模式基本上是上承下续，是一种垂直的纵向活动，着力于推动工作，所以步骤上先有综合再有分解；而教育督导，它的运行模式基本上左右比较，是一种平行的横向活动，着眼于判断工作，所以步骤上先有分解再有综合。
    正是由于有这三个基本点的不同，所以，教育督导与教育行政的关系是既互相联系、又相对独立的，教育督导不能脱离教育行政，教育行政更不能替代教育督导。《条例》从法律的角度确认了教育督导是政府监督管理教育的有力抓手，确定了教育督导在整个教育管理中无可替代的重要地位。因此，贯彻落实《条例》，最根本的就是要纠正过去客观存在的“以政代督”问题，确保教育督导机构能够依法独立行使教育行政执法监督职能。
    记者：从您刚才对教育督导性质的阐述来看，它应该比教育行政的监管面更广、权威性也更强，那么，教育督导的对象究竟有哪些？被督导对象如果拒不接受督导怎么办？
    陈元魁：既然《条例》规定教育督导是对本行政区域内教育工作的监督、检查、评估和指导，那么，教育督导的对象理所当然地是本级政府的有关部门、下级政府及其有关部门、各级各类学校及其他教育机构。由此可以看出，不但下级政府及其有关部门和学校是教育督导对象，而且本级政府的有关部门，包括教育行政部门也是教育督导机构的监督对象。教育督导机构可以理直气壮地对同级政府部门进行监督，这是《条例》赋予的权力；同级政府部门更应当自觉主动地接受教育督导机构的监督，这是《条例》规定的义务。
    教育督导的对象如此之广，为维护教育督导的权威，防止被督导对象拒不接受督导，《条例》明确规定：被督导单位应当配合开展教育督导工作，不得阻挠、抗拒教育督导机构和教育督导人员依法执行职务；不得弄虚作假，不如实反映情况；不得阻挠他人向教育督导机构和教育督导人员反映情况，或者对反映情况的人进行打击报复；不得有其他妨碍教育督导工作的行为。同时还规定：被督导单位应当根据教育督导机构提出的整改意见进行整改，并将整改情况书面报告教育督导机构； 教育督导机构可以对整改情况进行检查。凡教育督导对象违反上述规定的，由教育督导机构给予警告或者通报批评；情节严重的，由县级以上人民政府或者有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
    记者：教育工作千头万绪，为之服务的教育督导工作任务肯定也不轻，请问教育督导主要包括哪些方面的内容？其中督导的重点又是什么？
    陈元魁：《条例》规定，教育督导机构进行督导的主要内容有十项，包括教育工作责任制的落实；教育经费的投入、管理与使用；教育教学环境的治理；教师队伍建设与管理；各类教育协调均衡发展状况；办学行为；办学标准的执行；教育教学质量；学校常规管理；教育法律、法规规定的其他内容。 之所以作出这样的规定，既是从教育改革与发展的实际需要出发，也是由教育督导的对象所决定。从十项内容所涉及的督导对象来看，实际上教育督导分为督政与督学两大块。所谓督政就是督导政府及其有关部门，包括教育行政部门；所谓督学，就是督导学校及其他教育机构，包括民办学校。从国际上通行的惯例来看，绝大多数国家的教育督导是只督学而不督政的，但就现阶段我国的现状来看，各级政府及其有关部门在教育方面有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍，因此，教育督导不可避免除了督学以外还要督政，甚至在当前乃至今后相当长一个时期内，必须在坚持以督学为本的同时，突出以督政为主。这是从实际出发的一种必然选择，也是我国教育督导区别于其他国家的一个鲜明特色。
    就当前而言，督政的重点是要督促政府切实履行教育工作职责，依法保障教育经费投入，努力改善学校办学条件，不断优化教育发展环境，全面提升教育发展水平。督学的重点是要督促学校全面贯彻国家的教育方针，依法规范办学行为，切实加强学校管理，全面实施素质教育，全面提高教育教学质量。在教育层次上，在目前及今后一段时间，应当把督导的重点放在义务教育阶段，并把促进义务教育均衡发展作为“重中之重”。
    记者：面对如此繁重的教育督导任务，教育督导机构有哪些职权？怎么才能保证教育督导机构充分行使它的职权？
    陈元魁：作为政府的行政性监督，教育督导必须有自己的实施主体。《条例》明确规定，县级以上人民政府教育督导机构负责本行政区域内的教育督导工作。这就从法理上确立了教育督导机构是教育行政执法监督的主体。正是有了这个前提，《条例》进一步规定教育督导机构应当履行六大职责，也就是说可以行使六大职权：一是对贯彻执行教育法律、法规和履行教育职责的情况进行监督、检查；二是按照有关规定对教育工作进行评估考核；三是按照管理权限对本行政区域内的学校及其他教育机构的办学情况进行监督、检查、评估、指导；四是对教育工作中的重大问题进行调查研究，并向本级人民政府报告情况，提出建议；五是组织培训教育督导人员，开展教育督导科学研究和信息交流，总结推广教育督导经验；六是法律、法规规定的其他事项。 同时，《条例》特别规定，省级教育督导机构在县（市、区）人民政府的每届任期内至少要对其进行一次督导评估，这在我省乃至全国教育督导历史上都是一个重大的突破。此外，《条例》还规定，根据特殊情况需要，教育督导机构可以临时安排教育督导人员对被督导单位进行随机检查；教育督导人员在教育督导中对危及师生员工人身安全、侵犯师生员工合法权益、扰乱正常教学秩序等紧急情况应当而且有权予以制止，并及时报请本级人民政府责成有关单位处理。
    为了确保教育督导机构能够充分行使自己的职权，《条例》规定县级以上人民政府应当加强对教育督导工作的领导，配备教育督导人员，安排必要的工作经费，保证教育督导工作正常开展。我看，当务之急是，各级政府要按照《条例》的规定，进一步理顺教育督导体制，明确教育督导与教育行政的各自职权，减少同级政府有关部门对教育督导机构的过多干预，为教育督导机构依法独立行使职权创造宽松有利的环境。
    记者：树立教育督导的权威，既要靠外部创造条件，更要靠自身积极努力。请问，教育督导自身应从哪些方面来树立自己的权威？
    陈元魁：正如你所说的，教育督导的权威既要靠外因，更要靠内因，因为外因只是条件，内因才起决定性的作用。我认为，教育督导自身必须从以下几个方面着手来树立自己的权威：
    一是要提高教育督导队伍的自身素质。教育督导活动要靠教育督导人员去实施，所以教育督导人员的素质直接影响着教育督导的权威性。《条例》明确规定，教育督导人员必须热爱社会主义教育事业；熟悉教育法律、法规和方针、政策，有较高的政策水平；具有大学本科以上学历或者同等学力，熟悉教育工作；遵纪守法、办事公道、品行良好；身体健康。同时，《条例》还规定，正、副主任督学由同级人民政府任免，其他督学由同级人民政府聘任。各地应当严格按照规定的条件和程序选拔任用教育督导人员，努力建设一支数量充足、素质精良、专兼结合、相对稳定的教育督导队伍。
    二是要规范教育督导自身的督导行为。《条例》规定，教育督导开始前，要根据教育督导规划制定具体工作方案，并书面通知被督导单位；被督导单位要根据督导内容进行自查自评，并提交自查自评报告和相关材料；在此基础上，再对被督导单位进行检查或者评估，并向被督导单位通报督导情况，作出督导结论，提出奖惩和整改意见；最后，向本级人民政府和上一级教育督导机构提交督导报告。 这些基本的程序是不能缺少的。《条例》还规定，教育督导可以采取听取情况汇报，查阅有关文件、档案、资料，召开座谈会，进行调查和测试，参加有关会议和教育教学活动，进行现场调查，进行综合测评等方式。各级教育督导机构必须按照规定的程序和方式规范自身的督导行为，克服督导评估的随意性，增强督导评估的权威性，提高督导评估的公信度。
    三是要坚持依法督导的基本原则。尽管《条例》赋予了教育督导机构和教育督导人员较大的职权，但同时也对其职权给予了严格的法律约束。比如，规定教育督导应当由两名以上教育督导人员参加，并出示督学证书；随机督导结束后十五日内，教育督导人员应当向教育督导机构提交督导报告；被督导单位对督导结论有异议的，可以在收到督导结论之日起十五日内向作出督导结论的教育督导机构申请复查，教育督导机构应当在收到复查申请之日起三十日内作出复查结论；被督导单位对复查结论仍有异议的，可以在收到复查结论之日起十五日内向上一级教育督导机构提出申诉；上一级教育督导机构应当在收到申诉之日起三十日内作出处理。并且还规定，教育督导人员在教育督导活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由其主管部门给予批评教育、依法处分，或者由任免机关撤销其职务。这些规定，对于防止教育督导机构和教育督导人员滥用职权是十分必要的。各级教育督导机构和广大教育督导工作者既是监督者，同时也是被监督者，要坚持依法督导，自觉地把自身的督导行为置于《条例》的约束之下，置于被督导单位及社会各方面的监督之下，从而确保教育督导的公平公正。
    记者：一般地讲，权威既体现在工作的过程中，也体现在最终的效果上。教育督导能否取得实际效果，关键取决于督导结果能否得到充分运用。请问，《条例》在这方面有哪些规定？
    陈元魁：实践证明，在教育督导的全过程中，督导结果的运用是最重要、最关键的一个环节。如果督导结果得不到很好的运用，该表彰奖励的不表彰奖励，该追究处罚的不追究处罚，该坚持发扬的不坚持发扬，该克服纠正的不克服纠正，那么，教育督导工作就会流于形式，失去权威，更达不到推动和促进教育改革发展的目的。所以，《条例》明确规定，教育督导机构应当定期向本级人民政府和上一级教育督导机构报告教育督导工作情况，并建立督导结论通报制度，将督导结论向有关部门通报或者向社会公布；县级以上人民政府及其有关部门应当将督导结论作为考核、奖惩被督导单位及其主要负责人的重要依据。
    各级政府及其有关部门乃至全社会，都应当十分尊重教育督导工作者的劳动成果，依照《条例》的规定运用好督导结果。在评先评优、表彰奖励、提拔任用、责任追究以及项目立项、经费安排等方面，应当充分听取教育督导机构的意见。每次督导活动结束后，政府及其有关部门要及时听取督导情况的汇报，及时采纳教育督导机构提出的意见和建议。同时，要建立健全督导结果的公示制度、通报制度和公报制度，并借助新闻媒体和其他形式向社会公布督导结果，接受公众的监督。要建立健全教育督导的激励和制约机制，对成绩突出的被督导对象要给予表彰奖励；对存在问题的要限期整改；对问题突出的要通报批评、“黄牌”警告乃至追究有关领导和直接责任人的责任；对严重违规违法的要建议有关部门给予行政处分，直至追究法律责任。

                                               （原载《湖南教育》2007年第1期）